지방의회와 자치단체장의 중요성 ①

정 해 순(서울특별시 민방위소양강사)

지방의회는 주민을 대표한다
지방의회는 근대적 의미의 대표관념에 기초한 지방자치단체의 의사기관으로서 원칙적으로 주민에 의하여 선출된 의원을 그 구성원으로 하여 성립하는 합의제 기관을 말한다.
그 본질적인 기능은 지방자치단체의 최고 의사결정기관이라는 점에 있다. 왜냐하면 일정한 구역이나 신분, 이익의 대리인이 아니라 전 구역·주민의 일체적 이익 대표의 성격을 갖고 지방자치단체의 기본적이고 중요한 의사를 결정하는 기관이기 때문이다.
지방의회는 주민의 대표기관이기 때문에 지방의회의 의사결정은 곧 주민의 의사로 간주된다. 따라서 지방의회는 주민의 지방행정에 대한 참여 통로가 된다. 지방행정이 주민의 자기지배가 되기 위해서는 주민의 대표 기관인 지방의회가 지방행정의 중심적인 역할을 수행할 수 있어야 한다. 그러나 개방체제 하에서 지방의회의 기능은 다양한 대내외적 변수들에 의해 영향을 받는다.
일반적으로 기능을 특정한 기관의 활동능력으로 규정할 때 지방의회의 기능은 내부적 조건인 법·제도적 권한과 지위 조직체계와 운영능력, 구성원의 자질에 따라 영향을 받으며 외부적 환경변수인 지방자치단체장·주민·정당 등에 의해 제약을 받기도 한다.
지방의회는 대표기관으로서, 의결기관으로서, 입법기관으로서, 집행감시기관으로서의 지위 등을 각각 가진다. 지방의회는 주민이 선출한 의원에 의하여 구성되어 자치단체의 의사를 심의·결정하는 것임으로 주민의 대표기관으로서의 지위를 가진다. 간접민주정치에서 국민 또는 주민의 대표기관인 의회의 존립이 필수적 요건임으로 우리나라에서도 지방의회의 설치가 헌법에 의해 보장되고 있다.
조직의 운영 여하는 지방자치의 성패를 좌우하는 것으로 지방의회의 조직·권한·의원선거 및 운영에 관한 사항은 법률로 정하도록 하고 있다. 지방의회가 주민의 대표기관으로서 역할을 다하기 위해서는 무엇보다 먼저 지방의회의 활동, 즉 지방자치단체와 국가와의 관계 및 지방자치단체장의 관계에서 결정되는 지방의회의 활동영역이 보장되어야 한다.
의결기관으로서의 지방의회는 지방자치단체의 정책·입법·주민부담 및 기타 지방자치단체의 운영사항에 관하여 지방자치단체의 의사를 최종적으로 확정하는 권한을 가진다. 이점에서 의사결정에 있어 의견을 제시하는 자문기관과 대별된다.
지방의회는 입법권과 집행권의 분립체제 아래에서 입법권의 행사를 그 기본적인 기능으로 하고 있다. 따라서 입법기관으로서의 지위를 가진다. 자치법규의 근간인 조례의 제정권이 지방의회의 전속적인 권한이기 때문이다.
또한 지방의회의 의결사항이 집행기관에 의하여 그대로 실현되는가를 감독·확인하는 집행감시 기관으로서의 지위를 가진다. 이 기능이 없다면 지방의회의 대표기능과 의결기능이 제대로 보장될 수 없기 때문에 이 기능은 필수적이다. 지방의회의원을 선임하는 방식은 인구비례에 의한 지역대표제를 기본으로 하고 지난해 지방자치법개정으로 광역·기초자치단체 모두 약간수의 비례대표제도를 채택하고 있다.

지방의회는 주민을 위해 활동한다
지방의회를 구성하는 지방의원은 민의반영, 주민상담, 행정감시, 정책심의, 정책입안, 시정홍보 등의 역할을 담당한다. 아울러 지방의원들은 준법성, 공인성, 주체성, 봉사성의 준수사항을 가진다. 지방의회는 지방자치단체의 최고의사결정기관으로서 ▲자치입법에 관한 권한 (조례제정권) ▲자치재정에 관한 권한(예산안의결권, 예산승인권) ▲자치행정에 관한 권한 (감사권, 동의권) ▲기타의 권한(선거권) 등으로 나누어 볼 수 있다. 또한 지방의회의 권한을 대상별로 구분하면 ▲지방자치단체의 기능에 관한 권한 ▲집행기관과의 관계에 관한 권한 ▲지방의회의 조직과 운영에 관한 권한(자율권)으로 정리할 수 있다.
지방의회가 집행기관인 지방자치단체와 권력의 균형과 역할이 적정하게 분담되어야 지방행정이 조화를 이루기 때문에 지방의회에 비해 지방자치단체가 현저히 우위를 차지하거나 그 반대의 경우가 발생할 경우에는 지방정치와 행정은 난맥상을 드러낼 수밖에 없게 된다. 흔히 지방자치를 수레의 양 바퀴에 비유하는 것은 바로 이러한 이유 때문이며 이 두 축이 상치하게 되는 이유는 양 기관이 모두 주민의 의사가 선거를 통해 반영된 결과이기 때문이다.
지방행정의 현실에서는 대부분의 정책 결정권이 단체장에게 있고 지방의회는 정책결정에 대한 일시·사후·부분적인 통제에 한정되고 있음을 고려할 때 양 기관의 조화된 수평적 관계에 따른 행정은 그리 쉽게 구현되지 않고 있다. 향후에도 지방자치단체의 정치영역을 선출된 지방의원의 자질면에서도 지방의회가 전적으로